Presentamos el debate entre los juristas expertos en derecho constitucional, el Dr. Eduardo Jorge Prats y el Lic. Cristobal Rodriguez, acerca de la Acción de Amparo.
¿Quién ampara al amparo?
21 Octubre 2011, 12:03 AM
Cristóbal Rodríguez insiste en su opinión de que la admisibilidad del amparo está supeditada “a la inexistencia de otras vías judiciales” (“Amparo y justicia administrativa”, Hoy, 17 de octubre de 2011).
De nada vale que la propia Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (LOTCPC) sea clarísima cuando establece que esas vías judiciales tienen que ser aquellas “que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado” (artículo 70.1) ni que la propia Suprema Corte de Justicia, a la hora de ponderar este requisito de admisibilidad, haya sido enfática al señalar que el amparo siempre procede en “aquellos casos en que la carencia de otras vías legales aptas para proteger estos derechos fundamentales pueda afectar la efectividad de los mismos”, el jurista se muestra inconmovible en su convicción de que cuando hay vías judiciales alternas no procede el amparo.
Pero lo que postula Rodríguez está a años luz de lo que quiere y manda una Constitución que no solo establece como función esencial del Estado la “protección efectiva de los derechos de la persona” (artículo 8), sino que también dispone que el Estado “se organiza para la protección real y efectiva de los derechos fundamentales” (artículo 38). Por eso, la LOTCPC, como toda ley, debe ser interpretada conforme a la Constitución y al principio constitucional de la efectividad.
Y es que, como bien señala el eminente procesalista brasileño Luiz Guiherme Marinoni, “el principio constitucional de la efectividad y el derecho material deben guiar al elaborador de las leyes procesales y a su intérprete –la doctrina y el juez-, de modo que el proceso no quede distante de los derechos a los que debe dar tutela”. Precisamente el amparo, en tanto garantía fundamental, es un mecanismo de protección jurisdiccional a través del cual “la Constitución garantiza la efectividad de los derechos fundamentales” (artículo 68).
Incluso Rodríguez llega al extremo de afirmar que “pretender el carácter preferente del amparo puede llevar a que toda reclamación de derechos empiece por esta vía”, cuando es la propia Constitución en su artículo 72 la que consagra que el procedimiento de amparo “es preferente”, es decir, que es una acción principal, que, como establece el artículo 71 de la LOTCPC, “no podrá suspenderse o sobreseerse para aguardar la definición de la suerte de otro proceso judicial”. O, para decirlo en palabras del gran procesalista argentino Augusto Morello, el carácter constitucional del amparo implica “emancipar a esa nobilísima institución de cualquier vasallaje procesal”, pues su ejercicio es “directo, principal y no subsidiario”.
Afirma Rodríguez que “el proceso judicial está gobernado por el ’ser de las normas’, no por el ’deber ser’ que a la visión particular de un actor en el proceso le parezca más adecuado”. Lo que pasa es que la primera norma de todo proceso, principalmente de un proceso constitucional como lo es el amparo, es la Constitución.
De ahí que la LOTCPC debe ser interpretada siempre conforme a la Constitución, es decir, siempre en el sentido más favorable al titular de los derechos fundamentales y a la máxima efectividad de los derechos y de su tutela, como lo ordena la Constitución (artículo 74.4) y la propia LOTCPC (artículo 7), o sea, a favor del amparista y no del Estado que pretende impedir que los ciudadanos accedan a la vía principal y preferente del amparo para la tutela de los derechos, a sabiendas de que, por lo menos en lo que respecta a las entidades de intermediación financiera que han interpuesto amparo contra la Administración Tributaria, no solo la vía judicial ordinaria es inefectiva para la tutela inmediata y rápida de sus derechos sino, lo que es peor, está legalmente cerrada, como tuvo a bien explicar Edgar Barnichta Geara en respuesta a Rodríguez (Diario Libre, 14 de octubre de 2011).
Es cierto que sólo merece el Derecho aquel pueblo que lucha por él, como bien señala von Ihering, pero ello no significa que el amparo deba ser un remedio heroico, al cual se puede acudir, solo después de haber cogido mucha lucha en los tribunales ordinarios y cuando ya el remedio judicial es tardío.
Quiérase o no, y más allá de los efectos nocivos que sobre la estabilidad del sistema financiero y sobre la seguridad jurídica de bancos y clientes se derivarán de una eventual inadmisibilidad del amparo, a pesar de la flagrante violación de los derechos y la clara urgencia que justifica la tutela inmediata, la decisión del Tribunal Superior Administrativo en el caso antes indicado marcará la consolidación o el entierro del amparo como garantía jurisdiccional de los derechos fundamentales.
Cuando se pronuncie esa sentencia histórica, sabremos si las puertas de la justicia administrativa estarán abiertas para aquellos ciudadanos que buscan el amparo inmediato preferente, sumario y no sujeto a formalidades de sus derechos vulnerados o si se las cerrarán, obligándolos, en violación a la Constitución y a la LOTCPC, a agotar vías judiciales previas, aún éstas estén cerradas o sean inefectivas. Eso, ni más ni menos, es lo que está en juego. HOY.COM.DO
Amparo y justicia administrativa
17 Octubre 2011, 12:10 AM
En su columna del periódico Hoy del pasado viernes 14 de octubre, bajo el título de “¿Hacia el desamparo del amparo?”, el profesor Eduardo Jorge Prats respondía mi artículo publicado el día 11 de octubre en Diario Libre, en el que planteaba la inadmisibilidad de la acción de amparo interpuesta por la Asociación de Bancos Comerciales contra la Norma 13-2011 de la DGII. Lo que sigue es una respuesta a su respuesta.
El argumento del profesor Jorge Prats se circunscribe a: 1) cuestionar que la acción de amparo esté condicionada a la no existencia de otras vías judiciales; y 2) al supuesto de que la vía contencioso-administrativa no es efectiva para perseguir los intereses de las EIF en los términos que dispone el artículo 70 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (LOTCPC), que establece que “la acción de amparo es inadmisible cuando “existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado”.
La inexistencia de otras vías judiciales, como condición para la admisibilidad de la acción de amparo resulta de un mandato expreso del legislador, tal como se deduce del citado texto de la Ley 137-11. Pero la cuestión va mucho más allá: se trata de un mandato del legislador que derogó tanto el régimen de inadmisibilidad como el carácter de la acción de amparo que preveía la antigua Ley 137-06 sobre la materia. Efectivamente, el artículo 4 de esa ley disponía: “La reclamación de amparo constituye una acción autónoma, que no podrá suspenderse o sobreseerse para aguardar la definición de la suerte de otro proceso judicial, de la naturaleza que fuere; ni tampoco se subordina al complimiento de formalidades previas, o al agotamiento de otras vías de recursos o impugnación establecidas en la ley para combatir el acto y omisión que pretendidamente ha vulnerado un derecho fundamental”.
Si el legislador hubiera tenido la intención de preservar el carácter autónomo del amparo y no condicionar su admisibilidad a la existencia de otras vías judiciales, le habría bastado con replicar la fórmula del antiguo artículo 4 antes citado. ¿Se trató de una imprevisión de los congresistas? En lo absoluto. Junto al profesor Jorge Prats me cupo la honra de formar parte de un equipo de especialistas que, desde la Fundación Institucionalidad y Justicia, elaboramos el Anteproyecto de Ley que sirvió de base a los congresistas para la adopción de la LOTCPC. El artículo 27 de ese Anteproyecto era una copia literal del citado artículo 4 de la antigua Ley de amparo, el cual fue derogado y, en consecuencia con ello, el artículo 70 reconfiguró el régimen de inadmisibilidades en esta materia.
En una democracia podemos discrepar del contenido de las leyes, pero el proceso judicial está gobernado por el “ser de las normas”, no por el “deber ser” que a la visión particular de un actor en el proceso le parezca más adecuado.
La configuración de la inadmisibilidad de la acción de amparo en los términos del artículo 70 de la LOTCPC no puede ser entendida como una forma de hacer inefectiva la protección de los derechos fundamentales. Hay que recordar que la misión principal de todo juez es garantizar los derechos de las personas en los distintos ámbitos y materias. En tal sentido, todos los procedimientos judiciales son procedimientos tutelares de los derechos fundamentales. Así como la acción de inconstitucionalidad ante el TC es una acción excepcional que sólo debe promoverse cuando la justicia constitucional -que en la cotidianidad imparten todos los jueces y tribunales del país- falla en su cometido, la acción de amparo, como mecanismo especial de tutela de los derechos, sólo procede cuando los demás mecanismos de tutela no otorgan en los hechos esas garantías.
La justicia contencioso-administrativa, de cuya vía disponen las EIF para perseguir sus pretensiones, es justicia constitucional y garantista de derechos frente a las eventuales arbitrariedades de la administración. Para eso, no para otra cosa se instituye la jurisdicción que la materializa. Su ineficacia no se presume y, por tanto, sólo cuando -como resultado de un proceso real- la tutela que ella en primer lugar debe ofrecer se revela como no efectiva, procede acudir a la acción de amparo como remedio procesal especial.
Pretender el carácter preferente del amparo puede llevar a que toda reclamación de derechos empiece por esta vía –como se pretende en este caso- equivaldría a vaciar de contenido material el resto de las jurisdicciones. y eso sí que atentaría contra el adecuado funcionamiento el sistema de justicia y de derechos en el país.
La institución del amparo no está bajo cuestionamiento. De lo que se trata es de hacer un uso de la misma que sea cónsono con las disposiciones legales que gobiernan el proceso en la materia. Nada más, pero nada menos.
El autor es abogado experto en derecho constitucional y profesor universitario.
¿Hacia el desamparo del amparo?
13 Octubre 2011, 11:25 PM
En un artículo reciente, (“Inadmisibilidad de la acción de amparo contra la DGII”, Diario Libre, 11 de octubre de 2011), Cristóbal Rodríguez considera que el amparo interpuesto por un grupo de bancos ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA) y contra la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) es inadmisible porque la vía del recurso contencioso administrativo es la idónea para accionar contra los actos de la administración pública y porque el artículo 70 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (LOTCPC) dispone que la acción de amparo es inadmisible cuando “existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado”.
En otras palabras, según Rodríguez, el amparo no procede contra actos de la Administración Pública, pues la vía pertinente es la contencioso-administrativa. Como tampoco procedería contra actos jurisdiccionales y contra leyes, según la equivocada pero dominante doctrina dominicana, resultaría que la acción de amparo no procede entonces contra ningún acto de los poderes públicos. En otras palabras, el artículo 72 de la Constitución, que consagra la acción de amparo, no sirve en la práctica para nada, pues en todos los casos el amparo es inadmisible, salvo que se trate quizás de amparo contra particulares, siempre y cuando no haya vías judiciales alternas.
Pero que haya vías judiciales alternas no es razón suficiente para declarar inadmisible un amparo. Hay que probar, como exige el artículo 70 de la LOTCPC, que esas vías judiciales son efectivas, es decir, que permiten tutelar eficazmente los derechos. ¿Quién en su sano juicio puede afirmar que los bancos podían esperar semanas y meses para que se conociera un recurso contencioso administrativo, si es que el mismo procede, lo que es dudoso según la mejor doctrina? En el largo plazo de nuestra justicia ordinaria, todos estaremos muertos: la mejor prueba de que no hay vía judicial tan efectiva como el amparo es que el TSA tuvo a bien ordenar la suspensión de la Norma 13-2011 como medida precautoria dentro del proceso de amparo.
Una vía judicial efectiva como la que exige el artículo 70 de la LOTCPC no es cualquier vía alterna. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en decisión vinculante para los jueces dominicanos en virtud del artículo 7 de la LOTCPC, ha establecido que para que un recurso se considere efectivo, “no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios.
Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se permita al lesionado el acceso al recurso judicial”. Por eso, como bien señala el jurista peruano Samuel Abad, “el examen requerido para determinar si en el caso concreto existe una vía judicial idónea que torne improcedente el amparo, exige una madurez particular en nuestra judicatura para no desnaturalizarlo rechazándolo siempre alegando que existen vías judiciales alternativas”, pues de ese modo “podría llegarse a ahogar la función protectora del amparo”.
¡Mucha atención! En el amparo de los bancos contra la DGII, no solo están en juego los derechos de los bancos y sus clientes y la estabilidad y seguridad jurídica del sistema financiero nacional. Está en juego también el amparo como garantía fundamental de todos. Cuando el TSA rinda su decisión final, sabremos si los ciudadanos solo podemos reclamar nuestros derechos convirtiéndonos en héroes de un amparo subsidiario y residual o si, como la Constitución quiere y manda, el amparo seguirá siendo una acción principal, preferente, sumaria e informal para la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En directo - Inadmisibilidad de la Acción de Amparo contra la DGII
La jurisdicción contencioso-administrativa y, específicamente, el Tribunal Superior Administrativo han sido instituidos y concebidos por la Ley 13-07 para juzgar a la administración por sus actuaciones cuando éstas se revelan como no sometidas al ordenamiento normativo, tal cual establece el artículo 138 constitucional. Lo que se persigue es que exista una jurisdicción especializada en condiciones de someter a la legalidad a la rama administrativa del Estado que, durante largas décadas estuvo librada al más inconcebible estado de arbitrariedad en nuestro país.
En la medida que forma parte del entramado burocrático de la administración, la autoridad tributaria y las normas que de ella emanan están sometidas a la potestad de la jurisdicción contencioso-administrativa por mandato de la Ley 13-07. Esto así porque esta Ley expresa la última voluntad del legislador en su decisión de ensanchar los límites a la actuación de la administración. Para confirmar lo anterior baste decir que la Ley 13-07 fue dada con 15 años de posterioridad a la Ley 11-92.
En consecuencia, la opción del contencioso-administrativo, antes vedada como acción principal para impugnar las normas generales de la autoridad tributaria, se ha convertido en la vía principal concebida por nuestro ordenamiento jurídico para hacer efectiva la subordinación al mandato de la ley de esta autoridad.
Pero el proceso de ampliar las medidas de tutela y protección de los derechos de los administrados frente a las actuaciones de la administración no se agota, ni mucho menos, en la adopción de la Ley 13-07. El gran paso de avance en esta materia, el que encierra uno de los mayores logros del proceso de reforma constitucional que culminó con la proclamación de la constitución de 2010, es el relativo a la constitucionalización de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En nuestro ordenamiento jurídico, los textos que enmarcan el pleno sometimiento de la administración al sistema normativo, son los artículos 138 (que establece los principios a los que ha de estar sujeta toda actuación de la administración y dispone su "pleno sometimiento al ordenamiento jurídico del Estado") y 139 constitucional. Este último, bajo el epígrafe de "Control de legalidad de la Administración Pública" dispone que:
"Los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la administración pública. La ciudadanía puede requerir ese control a través de los procedimientos establecidos por la Ley." (Énfasis nuestro)
Como se puede apreciar, la constitución establece un conjunto de disposiciones para garantizar la juridicidad de los actos y actuaciones de la administración, sin distinguir ni establecer excepciones que hagan suponer la existencia de alguna entidad administrativa exenta del escrutinio judicial sobre su forma de proceder. Postula de manera categórica que esa función de control corresponde a los tribunales. Es como consecuencia de lo anterior que el mismo constituyente del 2010 le otorga rango constitucional a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, erigiéndola como la primera en un capítulo dedicado a la regulación de las Jurisdicciones Especializadas.
En ese tenor, el artículo 164 constitucional dispone que: "La jurisdicción contencioso-administrativa estará integrada por tribunales superiores administrativos y por tribunales contencioso-administrativos de primera instancia…"
Pero cabe preguntarse ¿cuáles son las atribuciones del Tribunal Superior Administrativo, y cuáles son los sujetos pasibles de ser demandados ante él, para ser sometidos a la observación del ordenamiento jurídico, como manda la constitución de la República? La respuesta la encontramos en el artículo 165 constitucional que establece que:
"Son atribuciones de los tribunales superiores administrativos, sin perjuicio de las demás dispuestas por la Ley, las siguientes: 2) Conocer de los recursos contenciosos contra actos, actuaciones y disposiciones de las autoridades administrativas contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administración del Estado y los particulares, si éstos no son conocidos por los tribunales contencioso-administrativos de primera instancia." (Énfasis nuestro)
Como puede apreciarse, se trata de una disposición constitucional que traduce un propósito más que evidente: no dejar ningún ámbito ni acto de la administración librado a competencia controladora de la jurisdicción. Así como la Ley 13-07 no estableció excepciones, el constituyente tampoco.
El artículo 6 de nuestra constitución establece el principio de supremacía de la constitución, disponiendo la nulidad, de pleno derecho, de toda ley, decreto, reglamento, resolución u ordenanza que le sean contrarias. Por su parte, el artículo 165 constitucional le otorga competencia al Tribunal Superior Administrativo para conocer de los "recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de las autoridades administrativas contrarias a Derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administración del Estado y los particulares, si éstos no son conocidos por los tribunales contencioso-administrativos de primera instancia."
En conclusión, la vía contencioso administrativa se presenta como un remedio idóneo para accionar contra los actos, actuaciones y disposiciones de la administración pública, incluida la administración tributaria, al tenor de lo dispuesto por el artículo 165 constitucional. En tal virtud, la acción de amparo por medio de la cual se persiga la restitución de un derecho pretendidamente vulnerado por un acto o disposición normativa emanada de la administración tributaria deviene en inadmisible, por aplicación de lo que al respecto dispone el numeral 2 del artículo 70 del a Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, el cual establece como una de las causales de inadmisibilidad de la acción el hecho de que "existan otras vías judiciales que permitan de manera efectiva obtener la protección del derecho fundamental invocado." DIARIO LIBRE.COM
Cristóbal Rodríguez Gómez Abogado especialista en Derecho Constitucional
Cristóbal Rodríguez Gómez Abogado especialista en Derecho Constitucional
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